L’invention des « quartiers sensibles »

Comment en est-on arrivé là ? Pour le comprendre, il convient de détourner le regard – au moins un instant – de ces éternels objets d’investigation, les « quartiers sensibles » et leurs habitants, pour s’intéresser à la manière dont le « problème des banlieues » a été défini dans les années 1985-1995 [2]. C’est à cette époque en effet qu’une nouvelle politique publique se met en place sur 500 quartiers d’habitat social. Cette focalisation a eu un double effet. Les dispositifs de la politique dite de la ville ont permis de rénover de nombreuses cités, tout en offrant un accompagnement mis en place localement par des professionnels du développement social. En même temps, les financements supplémentaires qui ont été obtenus et dépensés n’ont jamais pris la forme d’une redistribution sociale et spatiale des richesses susceptible d’endiguer le creusement des inégalités économiques. Parce que, malgré les nombreux appels aux « Plans Marshall pour les banlieues », ils ont été limités d’une part, mais aussi parce des coupes sévères étaient infligées dans le même temps aux politiques de droit commun, en matière d’éducation ou de santé, dans ces mêmes quartiers populaires.

En outre, la focalisation sur les « quartiers sensibles » a été une focalisation sur certains problèmes. Le diagnostic sur lequel s’est appuyée la Politique de la ville ne s’est pas limité au bâti ; la réhabilitation des cités dégradées a été menée sur la base d’un nouveau mot d’ordre : la participation des habitants. Réunions de concertation sur la réhabilitation des cités, pique-niques collectifs et conseils de quartier où les habitants sont censés exprimer leurs demandes pour les voir mieux prises en compte se sont alors développés, à l’initiative des acteurs locaux de la Politique de la ville.

De telles procédures ne sont pas en elles-mêmes inutiles, mais force est de constater que pendant qu’on insistait sur celles-ci, on reléguait au second plan les réalités économiques, comme le chômage que les habitants de ces quartiers, pour une grand part ouvriers et/ou immigrés, subissaient de plein fouet. Comme le souligne en 1994 cette élue d’une mairie de gauche de la région parisienne dans un reportage local vantant les nouveaux dispositifs, « nous ne pouvons pas régler les grands problèmes comme celui du chômage, mais nous pouvons aider au développement et à l’épanouissement des relations sociales. Il faut retisser les liens entre les habitants ».

Les « quartiers » ont attiré l’attention des pouvoirs publics, mais au prix d’un autre recadrage des « problèmes ». Les grilles territoriales qui ont été massivement utilisées pour penser la pauvreté ont joué un rôle paradoxal, fonctionnant comme des euphémismes pour désigner des habitants décrits, non plus en référence au statut social, mais en fonction de leurs « origines », nationales, culturelles ou « ethniques ». Cette ethnicisation de la question sociale (qui puise ses racines bien en amont de la Politique de la ville) a eu pour effet de présenter les origines dites ethniques comme des problèmes – voire des menaces – pour le reste de la société et non pas comme des problèmes pour les personnes subissant le racisme.

« Citoyenneté », « participation des habitants », « projets », valorisation de la « proximité » et du « local », « transversalité » et « concertation » entre « partenaires » : il est difficile aujourd’hui de questionner ces mots d’ordre tant ils sont devenus familiers. Le questionnement est d’autant plus difficile que ce vocabulaire nous paraît désormais humaniste et progressiste dans un contexte politique où la rhétorique de l’insécurité, de la « racaille » et des « zones de non droit » est prévalente. Pourtant, la participation des habitants lorsqu’elle est devenue le remède miracle pour soigner les « mal des banlieues », a été définie de manière singulièrement restrictive : occultation des conditions de vie matérielles au profit du « dialogue » et de la « communication » entre les habitants ; psychologisation et donc dépolitisation des problèmes sociaux, alimentées par une représentation du quartier comme espace neutre et pacificateur ; valorisation de la bonne volonté individuelle et des solutions modestes et ponctuelles, dévalorisation concomitante de la conflictualité et des revendications trop « politiques ».

Une série de livres et autres manuels à destination des nouveaux professionnels du développement social expliquent par exemple comment « transformer les revendications en propositions », « les demandes d’assistance en projet de développement » et surtout, selon la formule consacrée, apprendre aux habitants à « pêcher le poisson » plutôt que de leur en donner. On voit ainsi comment la Politique de la ville a participé à la redéfinition des politiques sociales comme interventions individualisantes et « responsabilisantes », enjoignant aux habitants de « prendre en main » les transformations nécessaires.

En outre, le tournant répressif qui a lieu à partir de 1997 n’est pas sans lien avec la manière dont a été défini le problème des quartiers de 1985 à 1995. Il s’appuie sur les mêmes catégories territoriales, et apparaîtra d’autant plus légitime que depuis dix ans déjà la pauvreté est présentée comme une question avant tout psychologique et locale, et que les individus qui la subissent sont invités à se réformer eux-mêmes plutôt que de pointer du doigt les mécanismes structurels qui les conditionnent.

L’histoire de cette dépolitisation présente toutefois des aspects surprenants. Elle prend en effet ses racines dans un mouvement contestataire particulièrement puissant. Durant les années 1960, des urbanistes, travailleurs sociaux, militants et chercheurs ont dénoncé la démarche autoritaire et technocratique de l’Etat planificateur pour promouvoir, au nom du « cadre de vie », une action dite globale de réhabilitation des cités, impliquant les collectivités locales, et fonctionnant sur la base d’une plus grande concertation avec les habitants.

Un mouvement particulièrement important s’est développé en France comme dans d’autres pays européens ou américains, contre l’urbanisme des tours, des barres et des autoroutes, et contre les opérations brutales de rénovation dans les centres-villes. Les principes fondateurs des politiques du logement depuis l’après-guerre (la planification urbaine, et l’affirmation de l’Etat comme représentant et promoteur de l’intérêt général) subissent dans les années 1970 une charge supplémentaire, même si l’inspiration idéologique est toute autre, avec la montée en puissance des dogmes néo-libéraux. La crise profonde qui s’en suit ouvre alors la voie à d’autres manières de faire et de penser les problèmes urbains.

La Politique de la ville est le résultat de ces mouvements réformateurs, mais ses manifestations concrètes ne peuvent se comprendre que par rapport au contexte dans lequel elle s’est institutionnalisée. Dans les années 1980, la gauche au pouvoir se résout au tournant dit de la rigueur. Issus, pour la plupart, du milieu associatif et para-public mais aussi de toute la mouvance critique et contestatrice de l’après Mai 68, les promoteurs du développement social des quartiers occupent des positions marginales dans l’administration. La Politique de la ville par laquelle ils vont chercher à consolider les expériences locales menées dans les quartiers d’habitat social leur offre un reclassement professionnel et un lieu de reconversion militante [3].

Mais cela n’est possible qu’au prix d’un ralliement au recadrage budgétaire et à la redéfinition des politiques sociales, conçues désormais non plus comme des politiques de redistribution mais comme la mise en place locale et minimale d’un filet de sécurité pour les plus démunis. Le terme « quartier », d’abord « d’habitat social » puis « en difficulté » et enfin « sensible », se charge de connotations négatives : on décrit ces territoires comme des lieux d’accumulation des problèmes sociaux, nécessitant moins le développement d’une action autonome que l’intervention de thérapeutes. De sorte que la dimension contestatrice, très présente dans l’appel à la mobilisation des habitants, s’efface pour laisser la place à une action publique rationalisée et professionnalisée, avec production statistique et développement d’un nouveau métier : le développement social urbain.

Non seulement les acteurs de la Politique de la ville se soumettent à ce nouveau cadre politique, mais certains, désireux de réformer l’Etat et pas seulement les quartiers déshérités, vont reprendre à leur compte la thématique de la « modernisation des services publics », qui, dans les versions libérales qui vont s’imposer, se réduisent souvent à un simple retrait [4]. On voit ainsi d’anciens militants de gauche et d’extrême-gauche (issus de la mouvance maoïste par exemple) relayer une méfiance croissante envers des habitants, accusés de se complaire dans l’assistanat et surtout envers l’Etat en tant que tel, soupçonné d’encourager cet assistanat et de ne générer que dysfonctionnements et rigidités.

Outre les trajectoires des promoteurs d’une action sur les « quartiers » et les choix de la gauche gouvernementale, les intellectuels également ont joué un rôle clé. Dans les universités comme dans les ministères, la question des banlieues a suscité une importante littérature, qui ne se limite pas à une analyse des problèmes sociaux et économiques qui sévissent sur ces territoires. Plusieurs intellectuels ont développé l’idée que ces territoires marquaient ou incarnaient l’avènement d’une nouvelle question sociale. Or cette grille d’analyse, reprise par les médias et également utilisée par les acteurs de la Politique de la ville, n’insiste pas seulement sur la nouveauté des problèmes, mais postule que les problèmes sociaux mettraient désormais en jeu des « exclus » et des « inclus », et seraient liés à la ville et non pas tant au monde du travail.

Etroitement associés au (et légitimés par le) concept d’exclusion promu par le sociologue Alain Touraine, un certain nombre de travaux sont ainsi venus légitimer la relégation des questions liées au travail. Ces dernières appartiendraient à une période prétendue révolue, et il faudrait désormais se tourner vers les banlieues, territoires perçus comme « coupés » ou « relégués », et venir en aide à des populations décrites comme « oubliées » et non plus « exploitées » ou « dominées » [5].

Dernier élément clé : l’attitude des municipalités, en premier lieu celles qui sont gérées par la gauche, où se trouve la majeure partie des quartiers d’habitat social. Depuis la fin des années 1980, ces municipalités ont adopté le thématique de l’« exclusion » dans les « quartiers » et entériné sa dimension dépolitisante. La Politique de la ville a apporté des crédits et surtout est apparue au début des années 1990 comme porteuse de solutions nouvelles pour encadrer la jeunesse populaire et ainsi éviter les « émeutes ».

Surtout, l’engouement pour le traitement local de la pauvreté urbaine a participé d’une stratégie plus globale d’élus cherchant à combattre le discrédit qui les frappait à la fin des années 1980, notamment en raison des « affaires ». La « démocratie locale » a suscité l’espoir de combler le fossé qui s’est creusé entre la classe politique et les citoyens, et plus particulièrement les classes populaires. Certains maires, notamment communistes, ont fait de la « citoyenneté » le socle d’un discours renouvelé, et des lieux de la « démocratie participative » comme les conseils de quartiers les bases d’un réseau alternatif aux cellules et associations communistes. Mais cette « participation », en partie par méfiance à l’égard des « militants de cités » issus de l’immigration maghrébine, n’a été encouragée que sous haute surveillance [6].

La « spatialisation des problèmes sociaux » [7] a pour effet de rendre invisible tout ce que la situation des quartiers les plus pauvres doit à ce qui se passe dans d’autres univers, comme les « beaux quartiers » moins médiatisés mais tout aussi ségrégés, ou encore le monde du travail où se défait et se recompose la « condition ouvrière » [8]. Mais il faut insister sur les batailles symboliques aux effets tout à fait décisifs qui se jouent dans les ministères, les bureaux d’experts, les médias... et même chez les intellectuels, et dont l’issue depuis plusieurs décennies conduit à nous faire oublier l’impact des politiques macro-économiques, la remise en cause de la fonction redistributrice et protectrice de l’Etat social ou encore l’ampleur et l’impunité des discriminations racistes.