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La mixité contre le choix

À propos des ambiguïtés de la politique publique de lutte contre les ghettos

par Pierre Tevanian, Sylvie Tissot
2 mai 2004

L’usage du mot " ghetto " et la référence inquiète aux Etats-Unis sont deux des principaux poncifs du discours sécuritaire, et plus largement de presque tous les discours consacrés aux " banlieues ". La concentration de "populations à problèmes " (c’est-à-dire de pauvres et d’immigrés) dans des territoires nommés " quartiers sensibles " est en effet présentée comme la source de tous les maux. Et à ce diagnostic est souvent opposée une solution-miracle : la "mixité sociale". Le texte qui suit propose une analyse critique de la mise en oeuvre concrète de cette politique, mais aussi de ses présupposés et de ses effets idéologiques

La politique publique de lutte contre les "ghettos " et de promotion de la "mixité sociale" telle qu’elle est aujourd’hui concçue n’a jusqu’à présent rien produit de miraculeux. Tout d’abord parce que, depuis de nombreuses années, des municipalités et des organismes de logement social se sont emparés de la notion de "mixité sociale" pour en faire un usage très contestable : à savoir contrôler et sélectionner leur population, en cherchant à écarter les plus pauvres, les étrangers ou certains "immigrés". Mais c’est plus généralement sur les présupposés des politiques visant à une répartition " équilibrée " des populations qu’il faut s’interroger.

" Mixité sociale " et " mixité raciale "

Le système d’attribution des logements en HLM, loin d’être transparent, repose sur des critères de sélection variables et pas toujours légaux, comme l’exigence d’un niveau minimum de revenu, la nationalité voire l’origine ethnique. La situation s’est dégradée depuis le début des années 1980, date à laquelle les attributions de logement social sont devenues le levier d’une " politique de peuplement " plus offensive.

D’abord parce que les immigrés, longtemps exclus du parc de HLM, y ont enfin fait leur entrée, suite à une série de réformes qui ont permis aux ménages de classes moyennes d’accéder à la propriété.

Ensuite parce que, face à la crise économique et à la désindustralisation, de nombreuses municipalités, notamment en banlieue parisienne, ont cherché à attirer des industries de pointe et des ménages plus aisés.

Enfin, parce que les préfectures qui, en principe, ont un droit de regard et de contrôle non négligeable sur le processus d’attribution, l’ont progressivement abandonné au profit des municipalités et des organismes HLM. Dès lors, nombre de ces organismes ont cherché, par souci de rentabilité, à freiner l’arrivée de locataires aux ressources estimées trop faibles, ou bien les " mauvais payeurs " présumés que sont aux yeux de beaucoup les étrangers. Ces pratiques discriminatoires sont enfin redoublées par le fait que, pour les bailleurs, la valeur du parc immobilier dépend de l’" image " des cités, elle-même dépendante de l’image des locataires, elle même liée à leur couleur de peau.

Pour des raisons qui leur sont propres, et qui relèvent sans doute davantage de l’électoralisme, les municipalités ont également tendance à vouloir choisir leur population, en écartant les pauvres et les immigrés " de couleur". Un des moyens d’écarter ces candidatures " indésirables " consiste à imposer à tout demandeur de logement social un critère de résidence ou d’ancienneté dans la commune. Dans la ville de Montreuil, par exemple, il faut, pour pouvoir déposer une demande de logement social, justifier cinq ans de résidence dans la ville, et dix-huit ans de présence en Île-de-France. Ce critère a beau être illégal, il est pratiqué officiellement par de nombreuses mairies, au nom d’une " préférence locale " qui est aussi une " préférence nationale " ou " ethnique " déguisée - puisqu’en écartant les nouveaux-venus dans la ville ou dans le département, on écarte aussi, du même coup, les nouveaux venus en France métropolitaine.

Ces différentes logiques convergent vers une même conclusion : il faut freiner l’arrivée dans le logement social des populations les moins " désirables " - c’est-à-dire des familles les plus pauvres, les plus précaires, les plus nombreuses et les plus "ethniquement différentes". Cependant, les choses ne peuvent pas se dire aussi ouvertement, car la sélection des locataires en fonction de leur origine reste, aux yeux de la loi, une discrimination [1]. Il faut donc parler à mots couverts, ce que permet justement le terme de " mixité sociale ". L’Union des fédérations d’organisme HLM a ainsi recommandé aux bailleurs d’utiliser ce concept de " mixité sociale " pour motiver des refus d’attribution pour ne pas risquer d’être attaqué pour discrimination [2].

Ce recours à l’euphémisme a été favorisé par les pouvoirs publics, notamment depuis le début des années 1990. La loi Besson de 1990, par exemple, a introduit des dispositifs de " gestion concertée " des attributions (entre préfecture, municipalités et organismes HLM) orientés explicitement vers la promotion de la " mixité sociale ". Initialement conçus pour permettre l’accès au logement social des plus défavorisés, ces dispositifs ont souvent abouti à un accord sur des pourcentages maximum de " candidatures difficiles " dans certains quartiers ou cités HLM. Et cela avec la bénédiction de l’État parfois, avec son indulgence le plus souvent.

Tout se passe donc comme si la " mixité sociale " était devenue, dans la pratique, le nouveau nom du " seuil de tolérance ". Résultat : comme l’a reconnu le Groupe d’Études et de Lutte contre les Discriminations, cette gestion des attributions rend de plus en plus difficile l’accès des étrangers dans le logement social [3].

Une gestion " harmonieuse " de la misère

Mais si la " mixité " est une mauvaise réponse, ce n’est pas parce qu’elle a été dévoyée ou détournée de son sens " originel ". C’est avant tout parce que la question est mal posée. On peut certes parler de " ghettos ", si l’on prend garde d’éviter les amalgames ou les rapprochements hâtifs avec " les ghettos à l’américaine " [4], et si l’on entend simplement par là qu’il existe des quartiers dans lesquels se concentrent des ouvriers et des chômeurs, notamment des étrangers ou des Français issus de l’immigration post-coloniale. L’usage de la notion de " ghetto " est alors justifié, dans la mesure où l’on parle de tous les problèmes que cela implique pour eux : chômage, précarité, mais aussi problèmes de papiers, discrimination et pression policière. Le mot "ghetto" peut ainsi être un moyen de résumer, pour la dénoncer, la situation sociale, économique, politique et juridique qui est faite à une partie des habitants du pays. Mais dans la plupart des discours, dans les plus bienveillants comme dans les plus malveillants, le concept de ghetto brouille et occulte plus de choses qu’il n’en éclaire.

En effet, le "ghetto" apparaît souvent comme un faux problème, qui occulte la véritable urgence : la lutte contre la pauvreté. Car, au lieu de mener une politique économique et sociale permettant de la supprimer - ou au moins de la réduire - , les gouvernements, y compris de gauche, se contentent désormais d’accompagner et de gérer la misère, en se contentant de " mieux " la répartir, de manière plus " harmonieuse ", " équitable " et " équilibrée ". Cette nouvelle orientation de la gauche se trouve tout entière résumée dans une affiche des Verts placardée sur les murs de Paris lors des élections municipales de 2001 : " Mixité. La diversité sociale est une richesse ". Ce qui revient, strictement, à dire ceci : " qu’il y ait des riches et des pauvres, c’est formidable ".

Dans le domaine du logement, par exemple, l’alternative " ghettos ou mixité sociale " occulte le problème principal : l’insuffisance de logements sociaux par rapport aux besoins, liée au désengagement de l’Etat dans le secteur du logement. Le discours sur les " ghettos " passe sous silence l’ampleur de ce problème, pour accorder une importance démesurée à une autre question : où doit-on construire des logements sociaux, comment doit-on les " répartir " ? Ce faisant, il occulte aussi une autre exigence, autrement plus importante, celle de l’égalité [5].

Cette manière de poser les problèmes de logement se traduit par des dispositifs publics concrets, comme les processus de concertation entre les préfectures, les municipalités et les organismes prévus par la loi Besson, dont les dérives discriminatoires ont été constatées [6]. Certes, ce souci du peuplement a également entraîné l’adoption de lois prévoyant une politique de construction plus offensive, mais ciblée avant tout sur les villes n’ayant que peu de logements sociaux. Tel est l’objectif de la Loi d’orientation pour la ville, votée en 1991. Tel est aussi celui de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain, votée en décembre 2000, qui impose à toute commune, au nom de " l’équilibre ", de prévoir au moins 20% de logement social sur son territoire. Or, le volet quantitatif de ces politiques a eu peu d’impact. Parce que les mesures coercitives étaient insuffisantes ou tout simplemenet parce que certaines municipalités riches préférent payer les amendes prévues plutôt que de respecter la loi. De sorte que finalement, la notion de " mixité sociale " a permis de justifier l’ouverture du parc de logements sociaux déjà existant aux " classes moyennes ", au détriment des ménages les plus précaires, tandis que, de leur côté, les communes les plus riches ne s’ouvraient pas aux classes populaires.

Et ce qui a finalement disparu du débat public, c’est l’idée simple de construire en quantité suffisante des logements sociaux dans toutes les communes, riches ou pauvres, de manière à ce que les personnes puissent elles-mêmes choisir leur lieu d’habitation. Quitte à ce que, si des logiques sociales aboutissent à des regroupements des populations les plus précaires, on développe davantage de services sociaux à l’endroit où elles se sont regroupées. Déplacer l’argent plutôt que déplacer les populations  : n’est-ce pas la solution la plus juste et la plus respectueuse des habitants ?

Qui décide ?

En effet, la " mixité sociale " telle qu’elle est conçue par les dirigeants a ceci de commun avec les logiques de " ségrégation " ou de " ghettoïsation " (auxquelles elle prétend s’opposer) qu’elle fait fi de la volonté des principaux concernés. À aucun moment les promoteurs de la " mixité sociale " ne songent à consulter les habitants dont ils prétendent faire le bonheur ; tous tiennent pour évident que les pauvres préfèrent vivre dispersés et " mélangés " avec des riches, plutôt que regroupés dans des villes ou des quartiers populaires [7].

Or, cela ne va pas de soi : si certains habitants manifestent effectivement leur désir de quitter leur " cité " et d’aller " voir ailleurs ", de nombreux autres n’ont aucune envie de s’installer à Neuilly ou au Raincy. Être pauvre au milieu des riches n’est pas nécessairement plus agréable, plus épanouissant ni plus émancipateur que vivre pauvre au milieu d’autres pauvres. En tout cas pas pour tout le monde.

De nombreux adolescents ont par exemple un double discours sur leur quartier : tantôt un discours à tonalité protestataire, soulignant tout ce que le quartier peut avoir de délabré, de "pourri" ou de "merdique", tantôt un discours beaucoup plus positif, manifestant leur attachement à leur "territoire", à la sociabilité et à la culture spécifique qui s’y développe [8]. On peut donc tenir des discours sans concession sur son " quartier " sans avoir la moindre envie de le déserter - ou du moins avoir d’autres priorités, comme trouver un emploi.

Quant aux adultes, nombreux sont ceux qui ne refuseraient pas de déménager, si cela leur permettait de se loger dans de meilleures conditions ; mais leur motivation première n’est pas forcément l’envie de fuir leurs voisins pauvres et "immigrés", ni même le " ras-le-bol " des "violences" ou des désordres que provoquent certains "jeunes" - et encore moins le désir éperdu d’aller se " mêler" aux classes moyennes et supérieures.

Quoi qu’il en soit, c’est aux habitants eux-mêmes de dire où ils veulent vivre. Or, si l’on admet ce principe, le problème se pose très différemment : en elle-même, la " mixité " n’est plus ni bonne ni mauvaise, de même que les " ghettos " de pauvres ou d’immigrés ne sont en eux-mêmes ni bons ni mauvais. Car on peut débattre longtemps des mérites respectifs de la " mixité " et des " ghettos " ; on peut vanter les bienfaits du métissage et de l’ouverture à d’autres milieux sociaux, ou au contraire souligner les risques de dispersion et de division que la " mixité " entretient au sein des classes populaires [9] ; on peut mettre en avant la " solidarité de proximité " que permet le " ghetto ", et même le " foyer de résistance " qu’il peut constituer, ou au contraire insister sur les problèmes que peut créer l’entassement dans des habitats surpeuplés. Mais quel que soit l’intérêt de ce débat, il laisse de côté la question la plus essentielle : qui prend part au débat ? Qui décide ? À qui revient-il de choisir entre regroupement et " mixité " ? Les élus, les ministres, les Préfets, les bailleurs, les " experts ", les sociologues et les " délégués interministériels à la ville " ont-ils une quelconque légitimité à décider, à la place des gens, où, comment et avec qui ils doivent vivre ?

Dès lors que ces questions sont posées, la question " ghettos ou mixité ? " apparaît sous un autre jour. La véritable alternative n’est pas entre regroupement et " mixité ", mais entre choix et absence de choix - et donc entre deux conceptions de l’action publique :

D’un côté, la logique dominante : celle des " politiques de peuplement ", imposant tantôt le regroupement dans des " ghettos ", tantôt la dispersion et la " mixité ". Dans cette perspective, on considère que la garantie de l’ordre public, rebaptisé " intérêt général ", passe par une répartition " équilibrée " des individus et des groupes sociaux dans l’espace. Ces " politiques de peuplement ", tout comme les politiques de " maîtrise des flux migratoires ", sont avant tout des politiques de contrôle social.

De l’autre : une logique véritablement démocratique, qui s’abstient de trancher entre mixité et regroupement, et qui laisse aux habitants eux mêmes le soin de choisir leur lieu d’habitation. Dans cette perspective, le peuplement cesse d’être un objet de politique publique ; il s’agit, plus simplement, de réfléchir aux modalités d’une politique de construction de logements sociaux partout sur le territoire, permettant aux habitants eux-mêmes de faire leurs choix.

Du " bastion " au " ghetto "

Une dernière question se pose : celle des présupposés, des implications et des effets symboliques de cette nouvelle " évidence ". L’effet principal, le plus grave, c’est une immense régression dans la représentation des classes populaires. En effet, ce qu’on stigmatise aujourd’hui sous le nom de " ghetto ", de la droite parlementaire jusqu’à la gauche et parfois l’extrême gauche, c’est ce que le Parti communiste avait su valoriser sous le nom de " bastion " au début du vingtième siècle, mais surtout après la deuxième guerre mondiale en prenant la tête de nombreuses mairies.

À cette époque, les regroupements de pauvres ont bel et bien été valorisés, sous ce nom de " bastion ", en tant que foyers potentiels de résistance et de lutte politique, mais aussi en tant que lieux d’accès à la dignité et à la modernité. Certes, ces " banlieues rouges ", que l’on évoque aujourd’hui avec nostalgie, sont largement idéalisées : les formes d’encadrement assurés par le Parti communiste notamment, n’étaient pas toujours démocratiques, et l’accès des classes populaires à la " ville moderne " n’a pas empêché la relégation, dans des bidonvilles, des immigrés et des populations les plus précarisées.

Il ne s’agit donc pas d’idéaliser les " quartiers populaires " de jadis, pas plus que ceux d’aujourd’hui ; il s’agit plutôt de prendre la mesure du changement qui s’opère dans les représentations lorsqu’on passe d’une dialectique de la stigmatisation et de la valorisation à une stigmatisation quasi hégémonique. En érigeant ces quartiers et leurs habitants en " problèmes ", les discours actuels ont en effet fortement modifié le regard porté sur les classes populaires. Ces dernières ne sont plus une avant-garde politique possible ; elles redeviennent, aux yeux de tous, ce qu’elles ont toujours été aux yeux de la bourgeoisie : un objet de commisération, de crainte ou de haine - et dans tous les cas un fardeau qu’il faut se " partager équitablement " [10].

Tout se passe donc comme si le mot d’ordre " prolétaires de tous les pays, unissez vous ! " s’était transformé, lorsque la classe ouvrière est devenue massivement maghrébine, en un nouveau mot d’ordre : " Prolétaires d’une même commune, dispersez-vous ! ". Que les principaux partis de gauche - et beaucoup d’élus du Parti communiste, censé incarner la fierté ouvrière - se soient ralliés à cette vision est lourd de sens et de conséquences [11].

P.-S.

Une première version de cet article est paru en juin 2003 dans la revue ProChoix

Notes

[1] Un organisme HLM, la SCIC, a par exemple été condamné en 1991 pour avoir refusé, à Sartrouville, un logement à une femme algérienne au motif que : " un appartement libéré par un Français doit obligatoirement être reloué par un Français " .

[2] Note de l’Union des HLM, décembre 1999

[3] Cf. GELD, Note n°3, "La discrimination au logement", 2001.

[4] Cf. L. Wacquant, " Pour en finir avec le mythe des villes-ghetto ", Les annales de la recherche urbaine, n°54. Loïc Wacquant montre que, malgré quelques points communs (concentration de minorités, taux élevés de familles monoparentales, d’échec scolaire, de chômage et d’incarcération), les cités françaises et les ghettos américains n’ont rien à voir : de vraies différences existent, d’échelle, de composition et de niveau de vie. Ce qu’un reportage de Libération appelle " le ghetto de Troyes " est un espace de six bâtiments, logeant 350 personnes, alors qu’un ghetto américain est une enclave qui peut dépasser la taille d’une grande ville de province (celui du West End de Chicago se traverse en 25 minutes en voiture, et loge près de 300 000 personnes). De plus, les ghettos américains sont des quartiers entièrement noirs, regroupant jusqu’à 90% de la population noire d’une ville, alors que, dans les cités françaises " à immigrés ", se côtoient couramment vingt à trente nationalités. Enfin, la misère, même si elle existe aussi en France, même si elle est préoccupante, et même s’il faut sans cesse en parler parce qu’elle est souvent occultée ou sous-estimée, n’est pas comparable à celle des "ghettos" américains : dans le Chicago noir, un tiers de la population noire vit en dessous du seuil de pauvreté, dans des quartiers littéralement dévastés, à l’allure de ville bombardée.

[5] Cf. Yves Sintomer, " Mixité sociale et lutte pour l’égalité ", Mouvements n° 15-16, mai-juin-juillet-août 2001

[6] Cf. là encore la note du GELD.

[7] Sur ce postulat, voir Jean-Pierre Lévy, " Habitat mixte ", L’Humanité, 23 octobre 2002. Voir aussi Marie-Hélène Bacquié et Yves Sintomer, " Les banlieues populaires entre intégration, affiliation et scission ", in Philippe Genestier, La banlieue entre faits et représentations, La Documentation française, 2001

[8] Sur ce double discours, cf. par exemple D. Lepoutre, Cœur de banlieue, Odile Jacob, 1999.

[9] On peut également songer à l’expérience traumatisante du mépris social que peut faire un enfant issu des classes populaires "perdu" en milieu bourgeois - a fortiori si cet enfant est issu de l’immigration post-coloniale.

[10] Cf. A. Cordeiro, "Répartition équitable ou discrimination ?" et "Seuil de tolérance", dans Si les immigrés m’étaient comptés, Syros, 1990. Cf. aussi P. Tévanian, S. Tissot, Dictionnaire de la lepénisation des esprits, L’esprit frappeur, 2002, article " Seuil de tolérance ".

[11] Voir toutefois la critique de ce consensus chez Patrick Braouzec, maire de Saint-Denis, Alain Bertho et Makan Rafatdjou, dans " Changer le peuple ou changer la vie ? Face au consensus autour de l’objectif de “ mixité sociale ”, une refondation du communisme municipal ", L’Humanité, 23 octobre 2000